Proceso de independencia de Cataluña. Algunas observaciones mínimas, aunque bastante contundentes, de Emilio Pajares, Profesor titular de Derecho constitucional (Universidad Carlos III de Madrid)

Tras la manifestación de la Diada, el pasado 11 de septiembre, Cataluña inició un proceso independentista que ha generado un intenso debate dentro y fuera de nuestras fronteras. Las elecciones autonómicas del pasado domingo, 25 de noviembre, han supuesto un duro revés al plan de Artur Mas pero también han significado un triunfo para ERC. El Parlamento catalán surgido de las urnas sigue teniendo, así, una mayoría soberanista que permitiría tirar adelante la convocatoria de una consulta de autodeterminación.

Más allá de cuestiones políticas, DIARIO JURÍDICO ha querido recoger en una serie de artículos la opinión de destacados profesionales y académicos del mundo del Derecho para dar respuestas jurídicas a los múltiples interrogantes que surgen de esta cuestión. En este artículo, el profesor Emilio Pajares analiza si sería posible con la Constitución actual que Cataluña pudiera celebrar un referéndum por la independencia.

El encaje constitucional de un referéndum a celebrar en Cataluña en el que se planteara a los electores la opción de respaldar la independencia de la actual comunidad autónoma resulta en la actualidad imposible, por diversas razones formales y materiales, que han quedado recogidas en dos importantes sentencias del Tribunal Constitucional: principalmente, en la STC 103/2008, en relación con la ley aprobada por el Parlamento Vasco para la “convocatoria y regulación de una consulta popular al objeto de recabar la opinión ciudadana en la Comunidad Autónoma del País Vasco sobre la apertura de un proceso de negociación para alcanzar la paz y la normalización política” (con unos contornos bastante similares, como es fácilmente observable), pero también en la STC 30/2010, sobre el actual Estatuto de autonomía de Cataluña (EACat).

Empezando por esta última, un primer obstáculo de complicada si no imposible resolución es que Cataluña carece de competencias en materia de referéndum, porque el EACat sólo ha atribuido a la Generalidad las relativas al “establecimiento del régimen jurídico, las modalidades, el procedimiento, la realización y la convocatoria por la propia Generalitat o por los entes locales, en el ámbito de sus competencias, de encuestas, audiencias públicas, foros de participación y cualquier otro instrumento de consulta popular” (artículo 122). En esa relación no está incluido el referéndum, que el Tribunal expresamente excluye de esta materia, pues su régimen jurídico sólo puede establecerse por el Estado, mediante ley orgánica; actualmente, la Ley orgánica reguladora de las diversas modalidades de referéndum (LOMR) no incluye sino las previstas en la propia Constitución (de iniciativa autonómica, de aprobación y reforma de estatutos, de reforma constitucional y el consultivo del artículo 92 CE): esto es, no está regulado el referéndum de ámbito exclusivamente autonómico (excepto para la reforma estatutaria, que no es el caso), a instancias de una institución autonómica (parlamento o ejecutivo).

Es cierto que la Constitución reserva al Estado la autorización de estas convocatorias (art. 149.1.32), lo que obviamente sólo puede referirse a procesos de ámbito territorialmente limitado (el consultivo y el constitucional son convocados por autoridades estatales), pero tal mención no permite deducir por sí sola que una comunidad pueda regularlos o siquiera convocarlos, ya que resulta evidente cuál es el objeto de esa posible autorización: los referéndums de reforma de estatutos de autonomía.

Pero incluso en el caso de que se admitiera que mediante una reforma de la LOMR se hiciera posible que las instituciones autonómicas abrieran este procedimiento (lo que parece por lo demás muy poco probable), hay que tener en cuenta que en la primera de las sentencias citadas se consideraba que un referéndum de estas características implicaría presuponer la existencia de un sujeto (que ahora sería el pueblo catalán) titular de un derecho a decidir equivalente a la soberanía (cuyo titular es el pueblo español), algo imposible sin embargo sin una reforma previa de la Constitución (reforma que, venía a recordar también, no resultaba imposible, dada la ausencia de límites materiales a este poder de revisión). Tal consulta sería más bien la apertura de un procedimiento de reconsideración del orden constituido, asentado en la voluntad soberana de la Nación española, única e indivisible (artículo 2 CE), que es la que reconoce entre los poderes constituidos a las comunidades autónomas como resultado del ejercicio de un derecho, el del acceso a la autonomía, reconocido en ella (así como su forma de ejercicio), en modo alguno concebible por tanto como un poder soberano.

Además, hay que tener en cuenta que un procedimiento de este tipo no dejaría de afectar al conjunto de los ciudadanos españoles, ya que “abordaría la redefinición del orden constituido por la voluntad soberana de la Nación”, objeto que cuenta en la Constitución con un cauce que sí resulta adecuado: el de su revisión formal por la vía del art. 168 CE, es decir, con la doble participación de las Cortes Generales, en cuanto representan al pueblo español, y del propio titular de la soberanía, directamente, a través del preceptivo referéndum de ratificación.

En definitiva, no hay otra manera de ajustar tal iniciativa a la Constitución que mediante la reforma (o mejor, revisión) constitucional, cuya iniciativa por cierto tienen atribuidas las asambleas legislativas de las comunidades autónomas y por tanto también el Parlamento de Cataluña.

Publicado en: diariojuridico.com